CONCEITUAÇÃO E CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA E DA DESPESA PÚBLICA

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Autor: GILBERTO CASAGRANDE SANT’ANNA

2004

 

 

 

 

 

 

 


CONCEITUAÇÃO E CLASSIFICAÇÃO DA RECEITA E DA DESPESA PÚBLICA

 

 

 

RECEITA PÚBLICA

 

As Receitas Públicas são consideradas ingressos financeiros no patrimônio público. Podem ser classificadas, acima de tudo, em dois grandes grupos:

 

·         Receitas Originárias – são receitas originadas da cobrança por serviços prestados pelo Estado ou pela venda de bens ou direitos do patrimônio público. São receitas como na iniciativa privada, que têm uma origem real num bem ou serviço vendido, faturados sob a forma de preços públicos ou tarifas, sem nenhuma imposição, ou seja: paga quem quer o serviço ou o bem.

·         Receitas Derivadas – as receitas derivadas, como o próprio nome diz, são derivadas de outros, ou seja, do patrimônio dos contribuintes, sem nenhuma contraprestação específica, como no caso dos impostos ou com alguma contraprestação, mas de caráter obrigatório, independentemente do uso do serviço, como no caso das taxas. Além disto, enquadram-se na definição os demais tipos de tributos de caráter compulsório, como a contribuição de melhoria, as contribuições sociais ou econômicas e os empréstimos compulsórios.

 

O ingresso das receitas nos cofres públicos ocorre em 3 estágios, conforme discriminados a seguir:

 

·         Lançamento – ato na repartição competente (que pode ser a Receita Federal ou qualquer outro órgão público que receba recursos) que reconhece o crédito e inscreve o débito, identificando o devedor, valor, etc.

·         Arrecadação – pagamentos dos contribuintes à rede bancária ou repartição competente

·         Recolhimento – entrega da arrecadação pelas repartições ou bancos ao Tesouro Nacional

 

Obs. Há alguns autores que indicam a PREVISÃO da receita no Orçamento como um estágio, antes do lançamento, perfazendo 4 os estágios da despesa.

 

 

A classificação orçamentária da receita por categoria econômica divide a receita em dois grandes grupos: as receitas correntes e as receitas de capital. 

 

São correntes as receitas derivadas de tributos, contribuições, ou receitas originárias da venda do patrimônio, receitas industriais, etc.

 

São receitas de capital aquelas decorrentes de operações de crédito ou empréstimos, originárias da venda ou alienação de bens, etc. Apresentamos abaixo, a classificação orçamentária da despesas segundo o Manual Técnico de Orçamento – MTO-02 da Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MPO):

 

·         RECEITAS CORRENTES - tributária, de contribuições, patrimonial, industrial, agropecuária, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes

 

·         RECEITAS DE CAPITAL – operações de crédito, amortização de empréstimos, alienação de bens, transferências de capital, outras receitas de capital.

 

 

DESPESA PÚBLICA

 

A despesa compreende os recursos gastos na gestão, a serem computados na apuração do resultado do exercício. São os gastos realizados pelos órgãos públicos em bens e serviços, com a dotação autorizada pelo orçamento. As despesas, para serem incorridas no serviço público, precisam estar autorizadas na lei orçamentária.

 

 

Segundo a classificação econômica da despesa, as despesas são desdobradas nas seguintes categorias econômicas:

 

a) DESPESAS CORRENTES

Compreendem as de Pessoal e Encargos Sociais, Juros e Encargos da Dívida Interna e Externa e Outras Despesas Correntes, observadas as conceituações existentes nos dispositivos legais e normas pertinentes em vigor.

 

b) DESPESAS DE CAPITAL

Correspondem às de Investimentos, Inversões Financeiras, Amortização da Dívida Interna, Amortização da Dívida Externa e Outras Despesas de Capital, observadas as conceituações legais pertinentes em vigor.

 

 

CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS SEGUNDO A FINALIDADE, NATUREZA E AGENTE (CLASSIFICAÇÃO FUNCIONAL E ECONÔMICA)

 

Passamos, a seguir, a abordar a questão da classificação orçamentária da despesa, conforme dispõe o Manual Técnico de Orçamento -02 (SOF/MPOG).

A classificação funcional da despesa é composta por um rol de funções e subfunções pré-fixadas, agregando os gastos públicos por área de ação governamental, nas três esferas. Por ser de aplicação comum e obrigatória no âmbito dos Municípios, dos Estados e da União, a classificação funcional permitirá a consolidação nacional dos gastos do setor público. As funções têm subfunções atreladas, mas as subfunções podem ser combinadas com diferentes funções daquelas as quais estejam vinculadas.   

 

FUNÇÃO

 

A função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público.

            A função “Encargos Especiais” engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra.

 

SUBFUNÇÃO

 

A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Na nova classificação, a subfunção identifica a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções.

  As subfunções poderão ser combinadas com funções diferentes.

  Assim a classificação funcional será efetuada por intermédio da relação da ação (projeto, atividade ou operação especial) com a subfunção e a função. 

Exemplo 1: uma atividade de pesquisa na FIOCRUZ do Ministério da Saúde deve ser classificada – de acordo com sua característica – na subfunção n.° 571 “Desenvolvimento Científico” e na função n.° 10 “Saúde”.

  Exemplo 2: um projeto de treinamento de servidores no Ministério dos Transportes será classificado na subfunção n.° 128 “Formação de Recursos Humanos” e na função n.° 26 “Transportes”.

  Exemplo 3: uma operação especial de financiamento da produção que contribui para um determinado programa proposto para o Ministério da Agricultura será classificada na subfunção n.° 846 “Outros Encargos Especiais” e na função n.° 20 “Agricultura”.

 

PROGRAMAS

 

Há convergência entre as estruturas do PPA e do orçamento anual a partir do programa, “módulo” comum integrador do PPA com o Orçamento. Em termos de estruturação, o plano termina no programa e o orçamento começa no programa, o que confere a esses documentos uma integração desde a origem, sem a necessidade, portanto, de buscar-se uma compatibilização entre módulos diversificados. O programa age como único módulo integrador, e os projetos e as atividades, como instrumento de realização dos programas.

  Cada programa contém, no mínimo, objetivo, indicador que quantifica a situação que o programa tem por fim modificar e os produtos (bens e serviços) necessários para atingir o objetivo. Os produtos dos programas dão origem aos projetos e atividades. A cada projeto ou atividade só pode estar associado um produto, que, quantificado por sua unidade de medida, dá origem à meta.

  Os programas são compostos por atividades, projetos e uma nova categoria de programação denominada operações especiais.

O programa é o instrumento de organização da atuação governamental. Articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores estabelecidos no PPA, visando à solução de um problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

  Toda a ação finalística do Governo Federal deverá ser estruturada em programas, orientados para consecução dos objetivos estratégicos definidos, para o período, no PPA. A ação finalística é a que proporciona bem ou serviço para atendimento direto às demandas da sociedade.

 

São três os tipos de programas previstos:

 

Programas Finalísticos

 

São programas que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, público-alvo, indicador(es), fórmulas de cálculo do índice, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

 

O indicador quantifica a situação que o programa tenha por fim modificar, de modo a explicitar o impacto das ações sobre o público alvo.

 

Programas de Gestão de Políticas Públicas

 

Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As ações deverão assumir as peculiaridades de cada órgão gestor setorial.

 

Os programas de gestão de políticas públicas assumirão denominação específica de acordo com a missão institucional de cada órgão. Exemplo: “Gestão da Política de Saúde”.

 

Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

 

 

 

 

Programas de Serviços ao Estado

 

Programas de Serviços ao Estado são os que resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico. Seus atributos básicos são: denominação, objetivo, indicador(es), órgão(s), unidades orçamentárias e unidade responsável pelo programa.

 

AÇÕES

 

São de três naturezas diferentes as ações de governo que podem ser classificadas como categorias de programação orçamentária: atividade, projeto e operação especial.

  Os projetos e atividades são os instrumentos orçamentários de viabilização dos programas. Estão assim conceituados:

Atividade: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo.

Projeto: é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, que se realizam num período limitado de tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo.

Operação Especial: são ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. Representam, basicamente, o detalhamento da função “Encargos Especiais”. Porém um grupo importante de ações com a natureza de operações especiais quando associadas a programas finalísticos podem apresentar produtos associados.

                        São despesas passíveis de enquadramento nesta ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título (não confundir com descentralização), fundos de participação, operações de financiamento (concessão de empréstimos), ressarcimentos de toda a ordem, indenizações, pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras.

Com exceção do pagamento de inativos, que integra uma função específica, as demais operações serão classificadas na função “encargos especiais”.

 

LOCALIZAÇÃO DO GASTO

           

 As atividades, projetos e operações especiais serão desdobradas para especificar a localização geográfica integral ou parcial das respectivas atividades, projetos e operações especiais, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade e da denominação do produto.

 A localização do gasto é o menor nível de detalhamento na lei, e na fase da elaboração, é onde o órgão setorial apropria o valor financeiro da sua proposta orçamentária.

 

CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA SEGUNDO A NATUREZA DO GASTO

 

A - CATEGORIAS ECONÔMICAS

 

3 - Despesas Correntes

4 - Despesas de Capital

 

3 - Despesas Correntes

 

            Classificam-se nesta categoria todas as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

 

4 - Despesas de Capital

 

            Classificam-se nesta categoria aquelas despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.

 

B - GRUPOS DE DESPESA

 

1 - Pessoal e Encargos Sociais

2 - Juros e Encargos da Dívida (18)

3 - Outras Despesas Correntes (18)

4 - Investimentos (18)

5 - Inversões Financeiras (18)

6 - Amortização da Dívida (11) (17) (18)

 

1 - Pessoal e Encargos Sociais

Despesas de natureza salarial decorrentes do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, bem como soldo, gratificações, indenizações regulares e eventuais, exceto diárias, e adicionais, previstos na estrutura remuneratória dos militares das Forças Armadas.  (14) (19)

 

2 - Juros e Encargos da Dívida

 

Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária federal.

 

3 - Outras Despesas Correntes

 

            Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica, independentemente da forma contratual, e outras da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos grupos anteriores. 

 

4 - Investimentos

Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, bem assim com os programas especiais de trabalho (regime de execução especial) e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

 

5 - Inversões Financeiras

Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.

 

6 - Amortização da Dívida

Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

 

C - MODALIDADES DE APLICAÇÃO

 

15 - Transferências Intragovernamentais a Entidades não Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social

20 - Transferências à União

30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal

40 - Transferências a Municípios

50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos

60 - Transferências a Instituições Multigovernamentais

71 - Transferências ao Exterior - Governos

72 - Transferências ao Exterior - Organismos Internacionais

73 - Transferências ao Exterior - Fundos Internacionais

90 - Aplicações Diretas

 

15 – Transferências Intragovernamentais a Entidades não Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. 

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades não integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, dentro da mesma esfera de governo. 

 

20 - Transferências à União

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros à União pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito Federal. 

 

30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Municípios aos Estados e ao Distrito Federal. 

 

40 - Transferências a Municípios

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Estados aos Municípios. 

 

50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.

 

60 - Transferências a Instituições Multigovernamentais

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais níveis de governo. 

 

71 - Transferências ao Exterior – Governos

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a órgãos e entidades governamentais pertencentes a outros países. 

 

72 - Transferências ao Exterior - Organismos Internacionais

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a Organismos Internacionais, decorrente de compromissos firmados anteriormente, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil. 

 

73 - Transferências ao Exterior - Fundos Internacionais

 

            Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a fundos instituídos por diversos países, em decorrência de lei específica. 

 

90 - Aplicações Diretas

 

Aplicações dos créditos orçamentários realizadas diretamente pela unidade orçamentária detentora do crédito orçamentário, ou mediante descentralização a outras entidades integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, no âmbito da mesma esfera de governo. 

 

D - ELEMENTOS DE DESPESA

01 - Aposentadorias e Reformas

03 - Pensões

04 - Contratação por Tempo Determinado

05 - Outros Benefícios Previdenciários

06 - Benefício Mensal ao Deficiente e ao Idoso

07 - Contribuição a Entidades Fechadas de Previdência

08 - Outros Benefícios Assistenciais

09 - Salário-Família

10 - Outros Benefícios de Natureza Social

11 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Civil

12 - Vencimentos e Vantagens Fixas - Pessoal Militar

13 - Obrigações Patronais

14 - Diárias - Civil

15 - Diárias - Militar

16 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Civil

17 - Outras Despesas Variáveis - Pessoal Militar

18 - Auxílio Financeiro a Estudantes

19 - Auxílio-Fardamento

20 - Auxílio Financeiro a Pesquisadores

21 - Juros sobre a Dívida por Contrato

22 - Outros Encargos sobre a Dívida por Contrato

23 - Juros, Deságios e Descontos da Dívida Mobiliária

24 - Outros Encargos sobre a Dívida Mobiliária

25 - Encargos sobre Operações de Crédito por Antecipação da Receita

30 - Material de Consumo

32 - Material de Distribuição Gratuita

33 - Passagens e Despesas com Locomoção

35 - Serviços de Consultoria

36 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Física

37 - Locação de Mão-de-Obra

38 - Arrendamento Mercantil

39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica

41 - Contribuições

42 - Auxílios

43 - Subvenções Sociais

44 - Subvenções Econômicas

45 - Equalização de Preços e Taxas

46 - Auxílio-Alimentação

47 - Obrigações Tributárias e Contributivas

48 - Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas

49 – Auxílio – Transporte

51 - Obras e Instalações

52 - Equipamentos e Material Permanente

61 - Aquisição de Imóveis

62 - Aquisição de Bens Para Revenda

63 - Aquisição de Títulos de Crédito

64 - Aquisição de Títulos Representativos de Capital já Integralizado

65 - Constituição ou Aumento de Capital de Empresas

66 - Concessão de Empréstimos

67 - Depósitos Compulsórios

71 - Principal da Dívida Contratual Resgatado

72 - Principal da Dívida Mobiliária Resgatado

73 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Contratual Resgatada

74 - Correção Monetária ou Cambial da Dívida Mobiliária Resgatada

75 - Correção Monetária de Operações de Crédito por Antecipação da Receita

76 - Principal Corrigido da Dívida Mobiliária Refinanciado

77 - Principal Corrigido da Dívida Contratual Refinanciado

81 - Distribuição de Receitas

91 - Sentenças Judiciais

92 - Despesas de Exercícios Anteriores

93 - Indenizações e Restituições

94 - Indenizações Trabalhistas

95 - Indenização pela Execução de Trabalhos de Campo

99 - Regime de Execução Especial

 

Para se classificar uma despesa quanto à natureza, deve ser identificado primeiro a categoria econômica,  depois o grupo de despesa e a modalidade de aplicação dos recursos. Para esta classificação, é utilizado um conjunto de tabelas, cada qual associada a um número. A agregação destes números constitui um código referente à classificação da despesa quanto à natureza.

1o dígito - indica a categoria econômica da despesa;

 2o dígito - indica o grupo de despesa;

 3o/4o dígitos - indicam a modalidade de aplicação; e

 5o/6o dígitos - indicam o elemento de despesa (objeto de gasto).

 

Ex. 3.3.90.39    Despesa Corrente / Outras Despesas Correntes / Aplicações Diretas / Serviço de Terceiros – Pessoa Jurídica.

 

Classificação Institucional – é outra classificação por Órgão/Unidade Orçamentária, encontrada no Manual Técnico de Orçamento da Secretaria de Orçamento Federal.  A Unidade Orçamentária vincula-se ao órgão. Cada Unidade Orçamentária representa uma fatia no bolo do Orçamento. Exemplo: o MEC é o órgão 26000 na classificação institucional. Entretanto, ele possui várias unidades orçamentárias, como as Universidades, por exemplo, algumas fundações, etc. A estas Unidades Orçamentárias atribui-se o número da classificação institucional. Por exemplo: 26245 – UFRJ, 26298 – FNDE, etc.

 

Bibliografias:

 

Brasil - Ministério do Planejamento e Orçamento – Secretaria de Orçamento Federal - Manual Técnico de Orçamento – MTO-02. Brasília, IN, 1996.

 

Giacomoni, James. Orçamento Público. São Paulo, Atlas, 1996.